РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Дело № 3-55/10
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
1 ноября 2010 г. г.Калининград
Калининградский областной суд в лице судьи - Струковой А.А.
с участием прокурора - Стукальской С.А.
при секретаре - Партей Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Султанова В.Т. об оспаривании Уставного закона Калининградской области № 497 от 29 сентября 2010 года «О выборах депутатов Калининградской областной Думы»,
У С Т А Н О В И Л:
Калининградской областной Думой 16 сентября 2010 года принят и 29 сентября 2010 года Губернатором Калининградской области подписан Уставный закон Калининградской области № 497 от 29 сентября 2010 года «О выборах депутатов Калининградской областной Думы», который был официально опубликован в издании «Калининградская правда» (вкладыш «Ведомости Правительства Калининградской области»), № 187 от 9 октября 2010 года, и вступил в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования.
Султанов В.Т. обратился в суд с заявлением об оспаривании названного Уставного закона по мотиву нарушения порядка принятия нормативного правового акта, ссылаясь на то, что по смыслу п. 6 ст. 44 Устава (Основного Закона) Калининградской области группа депутатов не является субъектом законодательной инициативы в отношении проектов уставных законов области; в нарушение п. 3 ст. 6 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 4 ст. 21 Устава Калининградской области и ст. 73 Регламента Калининградской областной Думы проект упомянутого Уставного закона внесен группой депутатов Калининградской областной Думы при отсутствии заключения Губернатора Калининградской области, которое подлежит обязательному представлению одновременно с законопроектом ввиду финансирования расходов на проведение выборов депутатов областной Думы за счет средств бюджета области; в нарушение п.п. 1 и 2 ст. 13 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» и ст. 72 Регламента Калининградской областной Думы законопроект внесен без финансово-экономического обоснования и пояснительной записки; в нарушение ст. 75 и 77 Регламента Калининградской областной Думы законопроект не рассматривался ответственным постоянным комитетом Калининградской областной Думы и принят при отсутствии заключения ответственного комитета областной Думы; в нарушение п.п. 1 и 2 ст. 16, ст. 19 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» и ст. 75 Регламента Калининградской областной Думы ответственным комитетом Калининградской областной Думы (постоянным комитетом по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению) такой законопроект не был возвращен субъекту законодательной инициативы; в нарушение ст. 80 Регламента законопроект был представлен на заседании Думы не субъектом законодательной инициативы, а представителем избирательной комиссии Калининградской области; в нарушение ст. 31 Регламента законопроект был внесен на рассмотрение Думы непосредственно перед ее заседанием и вследствие этого Султанов В.Т. как действующий депутат Калининградской областной Думы был лишен возможности надлежащим образом изучить законопроект; в нарушение п. 3 ст. 44 Устава области оспариваемый Уставный закон принят менее чем двумя третями от установленного числа депутатов Калининградской областной Думы.
В судебном заседании Султанов В.Т. и его представитель Кравченко В.Т. требования подлежали, излагая аналогичные доводы. Кроме того, полагали недопустимыми доказательствами копии представленных Калининградской областной Думой протокола № 76 от 16 сентября 2010 года внеочередного заседания комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению, выписки из протокола заседания Калининградской областной Думы № 72 от 16 сентября 2010 года и выписки из протокола-стенограммы этого заседания Думы как заверенных в нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 года № 9779-Х.
Представители Калининградской областной Думы - Кузнецов А.В. и Красовский А.А. и представитель Губернатора Калининградской области - Сухорученко Е.А. полагали заявление не подлежащим удовлетворению, ссылаясь на соблюдение процедуры принятия оспариваемого закона, предусмотренной Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законом Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области».
Выслушав пояснения заявителя и его представителя, а также представителей Калининградской областной Думы и Губернатора Калининградской области, заключение прокурора об отсутствии оснований к удовлетворению заявленных требований, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
На основании п. 1 ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29.03.2008 № 30-ФЗ) право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
Наличие у депутатов (группы депутатов) Калининградской областной Думы права законодательной инициативы также закреплено в п. 1 ст. 2 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» и в статье 8 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года «О Калининградской областной Думе».
Согласно п. 2 ст. 2 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» законодательной инициативой является внесение в областную Думу:
а) проектов законов Калининградской области;
б) поправок к законопроектам, рассматриваемым областной Думой.
Специальные субъекты законодательной инициативы по внесению проектов уставных законов законодательством Калининградской области не установлены.
Таким образом, внесение группой депутатов Калининградской областной Думы на рассмотрение Калининградской областной Думы проекта Уставного закона Калининградской области «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» является реализацией принадлежащего депутатам этого уровня права законодательной инициативы, вследствие чего суд приходит к выводу о необоснованности утверждений заявителя о внесении проекта названного Уставного закона ненадлежащим субъектом законодательной инициативы.
Кроме того, в силу п. 3 ст. 6 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней.
Как правильно указывает Султанов В.Т., по смыслу п. 1 ст. 57 Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов Калининградской областной Думы, производятся за счет средств бюджета Калининградской области.
В то же время, по мнению суда, само по себе финансирование таких расходов за счет средств областного бюджета не свидетельствует о необходимости внесения законопроекта «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» исключительно по представлению высшего должностного лица Калининградской области либо при наличии его заключения.
При этом суд исходит из того, что в соответствии с п. 1 ст. 57 Федерального закона № 67-ФЗ финансирование расходов в связи с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
До дня вступления в силу оспариваемого Уставного закона на территории Калининградской области в полном объеме действовал Закон области от 8 июля 2003 года № 286 «О выборах депутатов Калининградской областной Думы».
Как этим Законом области, так и оспариваемым Уставным законом «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» не определен непосредственно объем финансирования расходов в связи с подготовкой и проведением выборов депутатов Калининградской областной Думы.
Таким образом, Уставным законом Калининградской области «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» не изменены бюджетные правоотношения в части указанных расходов, в связи с чем при внесении законопроекта «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» не требовалось обязательное наличие заключения Губернатора Калининградской области.
Кроме того, Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не установлено каких-либо требований, связанных с подготовкой законопроекта к его рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 7 названного Федерального закона регламентированы только отдельные элементы порядка принятия нормативных правовых актов.
Порядок внесения проекта закона и его подготовки к рассмотрению Калининградской областной Думой установлен статьями 13-17 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области».
Так, согласно ст. 13 упомянутого Закона области от 19 мая 2000 года № 205 проект закона вносится в областную Думу субъектом законодательной инициативы на бумажных и электронных носителях с пояснительной запиской, в которой должно содержаться, в частности, обоснование необходимости его принятия, место проекта в системе действующего законодательства, прогноз последствий его принятия (п. 1); в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует материальных и иных затрат, к нему прилагается финансово-экономическое обоснование (п. 2); проект должен содержать ознакомительную визу государственно-правового управления областной Думы или его заключение (п. 4); если форма представленного проекта закона не отвечает требованиям настоящей статьи, то такой проект может быть возвращен субъекту законодательной инициативы (п. 5).
Из материалов дела следует, что субъектом законодательной инициативы проект Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» внесен в областную Думу 16 сентября 2010 года с пояснительной запиской, которая содержит необходимые сведения, перечисленные в п. 1 ст. 13 Закона области № 205 от 19 мая 2000 года.
Ссылки заявителя на то, что пояснительная записка не подписана субъектом законодательной инициативы, являются необоснованными при том, что такая пояснительная записка является приложением к законопроекту, а сопроводительное письмо группы депутатов Калининградской областной Думы председателю областной Думы о внесении проекта оспариваемого Уставного закона подписано надлежащим образом.
Кроме того, законопроект содержит визу государственно-правового управления областной Думы, что с учетом положений п. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и п. 1 ст. 7 Закона Калининградской области № 332 от 10 марта 2009 года «О противодействии коррупции в Калининградской области» также означает отсутствие сведений о коррупциогенности изученного проекта уставного закона.
Кроме того, как указано выше, финансово-экономического обоснования не требуется при внесении проекта закона, реализация которого не потребует дополнительных материальных и иных затрат.
С учетом изложенного суд приходит к выводу об ошибочности утверждения заявителя о нарушении порядка внесения проекта Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы».
На основании ст. 16 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» проект закона, подлежащий рассмотрению областной Думой, вместе с сопроводительными материалами направляется председателем областной Думы в соответствующий комитет, который решает вопрос о соответствии порядка внесения данного проекта закона требованиям настоящего Закона и назначается ответственным за его рассмотрение (п. 1); проект закона, внесенный с нарушением требований настоящего Закона, рассмотрению областной Думой не подлежит и возвращается на основании решения ответственного комитета внесшему его субъекту законодательной инициативы с письменным мотивированным обоснованием возврата (п. 2).
Закон не может быть принят областной Думой, если его проект предварительно не рассмотрен ответственным комитетом (комиссией) областной Думы (п. 1 ст. 19 Закона области от 19 мая 2000 года № 205).
Из представленных Калининградской областной Думой документов следует, что проект Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» был рассмотрен на внеочередном заседании постоянного комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению 16 сентября 2010 года в 9.30 часов перед заседанием областной Думы, состоявшимся 16 сентября 2010 года в период времени с 10.10 до 14.05 часов, и был единогласно рекомендован областной Думе к принятию в первом и втором чтениях, что подтверждено копией протокола внеочередного заседания комитета от 16 сентября 2010 года № 76).
Кроме того, согласно выписке из протокола-стенограммы заседания областной Думы от 16 сентября 2010 года законопроект был доложен председателем постоянного комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению Башкатовым В.С., который также упомянул о состоявшемся обсуждении законопроекта и заключении комитета о возможности принятия законопроекта в первом и втором чтениях.
Ссылки заявителя на то, что копия протокола внеочередного заседания комитета от 16 сентября 2010 года № 76 и выписка из протокола-стенограммы заседания областной Думы от 16 сентября 2010 года являются недопустимыми доказательствами, по мнению суда, носят ошибочный характер при том, что положения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 года № 9779-Х «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» не регулируют процессуальные правоотношения, связанные с представлением документов по запросу суда.
Копии упомянутых документов заверены подписью начальника протокольного отдела управления делами Калининградской областной Думы и печатью этого дела, при этом подлинность подписи и печати у суда сомнений не вызывает.
Таким образом, требование законодательства Калининградской области о рассмотрении законопроекта ответственным постоянным комитетом до заседания Калининградской областной Думы и даче соответствующего заключения было соблюдено.
На основании ст. 7 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (п. 2); проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях; решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 4).
В силу ст. 21 Закона Калининградской области № 205 от 19 мая 2000 года «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» проект закона рассматривается областной Думой не менее чем в двух чтениях (п. 1); областная Дума может принять решение о рассмотрении законопроекта в первом и втором чтении на одном заседании областной Думы (п. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 44 Устава (Основного закона) Калининградской области Уставный закон Калининградской области считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Калининградской областной Думы.
Принимая во внимание установленное число депутатов Калининградской областной Думы - 40, уставный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 27 депутатов (2/3 от 40).
Как видно из выписки из протокола заседания областной Думы от 16 сентября 2010 года, за принятие Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» в первом и втором чтениях проголосовало не менее 27 депутатов Калининградской областной Думы, что свидетельствует о принятии оспариваемого уставного закона квалифицированным большинством голосов в соответствии с п. 2 ст. 44 Устава Калининградской области и ст. 7 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Утверждения заявителя о недопустимости в качестве доказательства выписки из протокола заседания областной Думы от 16 сентября 2010 года ввиду ее заверения с отступлениями от требований Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 года № 9779-Хсуд полагает ошибочными по основаниям, изложенным выше.
Кроме того, заявитель, ссылаясь на нарушение порядка принятия оспариваемого Уставного закона, настаивает на ненадлежащем информировании о включении в повестку дня заседания областной Думы вопроса о рассмотрении проекта Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы».
В то же время, федеральным законодательством не регламентирован порядок доведения до сведения депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации информации о включении в повестку дня вопросов, решения по которым принимаются квалифицированным большинством голосов.
На основании п. 4 ст. 18 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 «О Калининградской областной Думе» в случае включения в повестку дня предстоящего заседания областной Думы вопросов, решения по которым в соответствии с федеральным законодательством, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области и законами Калининградской области принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, депутаты специально извещаются о наличии в повестке дня заседания Думы таких вопросов с указанием необходимости их обязательного участия в заседании Думы. В случае отсутствия на заседании Думы депутатов в количестве, необходимом для принятия решений по вопросам, требующим квалифицированного большинства голосов, такие вопросы переносятся на следующее ближайшее заседание областной Думы. При этом до дня проведения указанного заседания принимаются организационные меры к обеспечению участия в данном заседании необходимого для решения соответствующих вопросов числа депутатов.
При этом названным Уставным законом от 4 мая 2010 года № 439 не установлены какие-либо требования к минимальному сроку извещения депутатов областной Думы о включении в повестку дня вопроса о принятии проекта уставного закона области.
Как следует из материалов дела и пояснений Султанова В.Т., он был извещен о включении в повестку дня заседания областной Думы 16 сентября 2010 года вопроса о рассмотрении проекта Уставного закона «О выборах депутатов Калининградской областной Думы», ему был вручен законопроект с пояснительной запиской, аналогичные представленным Калининградской областной Думой в судебное заседание, голосовал против принятия законопроекта и не ставил вопрос об отложении рассмотрения данного вопроса в связи с недостаточностью времени для изучения такого законопроекта.
Принятый Калининградской областной Думой оспариваемый Уставный закон был подписан Губернатором Калининградской области и опубликован надлежащим образом (ст.ст. 28, 29 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 205), введен в действие по истечении десяти дней со дня его официального опубликования в соответствии с п. 3 ст. 35 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года № 205.
Утверждения Султанова В.Т. о нарушении при принятии оспариваемого Уставного закона области требований п.п. 3, 6 ст. 44 и п. 4 ст. 21 Устава (Основного Закона) Калининградской области не подлежат судебной проверке в рамках настоящего дела, учитывая, что на основании ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и п. 3 ст. 4 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области» рассмотрение дел о проверке законов Калининградской области на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области отнесено к компетенции Уставного Суда Калининградской области.
Доводы заявителя о нарушении положений Регламента Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 20.04.2006 г. № 26, сами по себе не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры принятия уставных законов при том, что не опубликованный официально Регламент Калининградской областной Думы не является нормативным правовым актом и, более того, перечисленные заявителем требования Регламента Калининградской областной Думы в целом были соблюдены при внесении, обсуждении и принятии проекта оспариваемого Уставного закона.
Таким образом, при принятии Уставного закона Калининградской области «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» требования федерального законодательства и нормативных правовых актов Калининградской области, регулирующих порядок принятия закона субъекта Российской Федерации, нарушены не были.
При таких обстоятельствах суд полагает требования Султанова В.Т. о признании недействующим и не подлежащим применению Уставного закона Калининградской области № 497 от 29 сентября 2010 года «О выборах депутатов Калининградской областной Думы», заявленные по мотиву нарушения порядка принятия нормативного правового акта, не подлежащими удовлетворению.
Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении заявления Султанова В.Т. о признании недействующим и не подлежащим применению Уставного закона Калининградской области № 497 от 29 сентября 2010 года «О выборах депутатов Калининградской областной Думы» по мотиву нарушения порядка принятия нормативного правового акта - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 дней.
Мотивированное решение изготовлено 3 ноября 2010 года.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова
